Конституционное развитие Сирии: между децентрализацией и авторитаризмом

Правительство руководит деятельностью глав государственной администрации на местах, которыми являются губернаторы провинций, назначаемые президентом республики. Правительство направляет также деятельность выборных местных советов. С этой целью в составе правительства был выделен пост министра местного управления, который призван координировать деятельность местных представительных учреждений[54].

Правительство также контролирует осуществление законов, защиту государственной безопасности, защиту гражданских прав и государственных интересов (статья 127). Довольно обширны полномочия сирийского правительства в сфере управления экономикой: оно разрабатывает проект государственного бюджета, планы развития производства и эксплуатации национальных ресурсов, а также другие планы экономического развития и увеличения национального дохода; заключает соглашения о займах и их предоставлении.

Глава правительства и министры несут ответственность в основном перед президентом (статья 117), хотя, с другой стороны, конституция предусматривает и парламентскую ответственность правительства и относительно детально ее регламентирует (статьи 72, 118). Однако, как отмечает отечественный исследователь Каменский Г.В., на практике коллизия между независимым формированием правительства и его формальной ответственностью перед парламентом, предусмотренная Основным законом, решается в пользу главы государства. Политический опыт САР показывает, что все перемещения и изменения в составе правительства и его смены производились на основе решений президента, а не в силу приведения в действие механизма парламентской ответственности[55].

Правительство САР в наименьшей степени по сравнению с другими высшими органами государственной власти подвержено правовой регламентации и имеет возможность само определять объем своих полномочий. Так, статья 128 конституции оговаривала, что помимо перечисленных полномочий «председатель Совета министров и министры осуществляют полномочия, установленные действующим законодательством, при условии, если это не противоречит полномочиям, предоставляемым конституцией другим государственным органам». Наличие подобного конституционного положения открывало возможность дальнейшего расширения полномочий исполнительной власти.

Высшим органом законодательной власти в САР являлся Народный совет (парламент). Роль парламента в значительной степени проявлялась в реальной возможности осуществления им своих полномочий, среди которых могут быть выделены такие традиционные сферы парламентской деятельности, как законодательная, бюджетная, внешнеполитическая и парламентского контроля.

Набольшее значение имеет законодательная деятельность. Не менее 10 депутатов Народного совета, по данной конституции, обладают правом законодательной инициативы. После предварительного обсуждения постоянными комиссиями законопроект выносится на рассмотрение Народного совета, который после прений проводит по нему постатейное голосование, а затем принимает в целом. Одобренные законы представляются президенту для подписания и издания.

Одной из важнейших прерогатив сирийского парламента является утверждение государственного бюджета и планов экономического и социального развития. При этом вотирование бюджета имеет свое отличие от процедуры принятия других законов. Его специфика заключается в том, что правом внесения законопроекта обладает только правительство. Согласно статье 79 Конституции, во время обсуждения проекта бюджета Народный совет не имеет права увеличивать общие статьи расходов или доходов. Основной закон устанавливает также сроки принятия бюджета, который должен быть представлен Народному совету не позднее, чем за два месяца до начала нового финансового года (статья 74).

Среди внешнеполитических полномочий Народного совета наиболее важным является ратификация международных договоров и соглашений, заключенных президентом страны. Конституция оговаривает, что ратификации в парламенте подлежат только соглашения, касающиеся государственной безопасности, затрагивающие суверенитет страны; относящиеся к предоставлению концессий иностранным компаниям, а также возлагающие на государственную казну расходы, не предусмотренные бюджетом.

К числу важнейших полномочий парламента традиционно относят осуществление контроля за деятельностью исполнительной власти. Его эффективность во многом зависит от взаимоотношений парламента с правительством.

В качестве средств парламентского контроля Конституция САР предусматривала обсуждение Народным советом политики правительства или отдельного министра, а также постановку вопроса о доверии всему составу правительства или отдельным министрам. Выражение недоверия может быть принято только после запроса правительству или отдельным министрам, причем вопрос о недоверии может быть поставлен только по предложению не менее 1/5 общего числа членов совета, и решение по нему парламент выносит большинством голосов депутатов. В случае, если Народный совет выразил недоверие правительству, премьер-министр должен подать президенту прошение об отставке. Кроме того, Народный совет может создавать временные комиссии из числа депутатов для сбора сведений и расследования фактов, связанных с осуществлением его полномочий.

На первых выборах Народного совета в 1973 г. (и на последующих выборах) избиралось 195 депутатов. Выборы проводились по многомандатным избирательным округам, причем в каждом из них одна часть мест выделялась категории «рабочие и крестьяне» (статья 53 Конституции), а другая — представителям других социальных категорий с таким расчетом, чтобы в масштабах всей страны не менее 1/2 избранных депутатов были рабочими и крестьянами.

Члены Народного совета избирались по партийным спискам, кандидаты должны были быть не моложе 25 лет. С 1980 г. правительством было принято решение о том, что независимых депутатов в высшем законодательном органе должно быть до 83 членов, а остальные 167 мест должны резервироваться за партиями, входящими в Национальный прогрессивный фронт (НПФ).

К центральным государственным органам относится и Верховный конституционный суд, который состоял из пяти судей, включая избираемого ими председателя, назначаемых декретом президента республики на 4 года.

Юрисдикция суда включает осуществление контроля над конституционностью принимаемых законов, рассмотрение жалоб на законность избрания депутатов Народного совета, а также рассмотрение по требованию парламента дел о государственной измене президента. Следует отметить, что по просьбе президента Верховный конституционный суд дает свое заключение о конституционности любых законов, законопроектов и декретов, и, если эти акты признаны судом неконституционными, они объявляются недействительными с момента их принятия и не имеют юридических последствий. Но Верховный конституционный суд не обладает полномочиями давать оценку законам, внесенным президентом республики на всенародный референдум и одобренным народом (статья 146).

Основу системы местных государственных органов составляют местные народные советы, осуществляющие свои полномочия в границах соответствующих административно-территориальных единиц. Полномочия советов, порядок их избрания, правовой статус их членов также определяются законом (статьи 129, 130).

Административно-территориальная структура Сирии включает провинции (Дамаск выделяется отдельно), области, районы, деревни (самая мелкая административная единица) и сельские агломерации, включающие несколько деревень с общим числом жителей не менее 5 тысяч человек. Все эти административно-территориальные единицы пользуются правами юридического лица, и в них создаются местные органы государственной власти — народные советы, которые формируются путем прямых выборов жителями соответствующих административно-территориальных единиц[56].

Задачи избираемых на четыре года местных народных советов сводятся к управлению местными делами и решению всех вопросов местного социально-экономического и культурного развития населения в рамках общегосударственной политики. Деятельность местных органов государственной власти контролируется правительством и президентом республики, который может распустить любой местный совет.

Принципиальные основы отправления правосудия и судебной системы Сирии закреплены конституцией (статьи 131-148), предусматривавшей, что судебная власть пользуется независимостью, гарантируемой президентом совместно с Высшим судебным советом. Судьи независимы и в осуществлении правосудия подчиняются только закону.

Суды по вопросам личного статуса, рассматривающие вопросы брака и семьи, наследования, опеки, правоспособности, содержания детей и т.п. подразделяются на шариатские (мусульманские) суды, суд для друзов, а также специальные суды для представителей немусульманских общин — католиков, протестантов, православных и последователей иудаизма. Все эти судебные органы применяют правовые нормы, принятые в соответствующей религиозной общине.

Высшая судебная инстанция — Кассационный суд, в состав которого входят председатель, семь его заместителей и 31 советник. В нем создаются коллегии по гражданским и торговым, уголовным делам, а также по делам о личном статусе, которые рассматривают в кассационном порядке жалобы на решения нижестоящих судов. Сирийское законодательство относит к органам правосудия и органы прокуратуры, возглавляемые министром юстиции, а также специальных следственных судей.

Конституция 1973 года уделяла достаточно большое внимание регулированию основных свобод, прав и обязанностей граждан (статьи 25-49). При этом она исходит из ряда общепринятых в мировой практике принципов по данному вопросу. Так, все граждане провозглашаются равными перед законом в правах и обязанностях, а на государство возлагается задача обеспечения равных возможностей всем гражданам. При этом конституция в качестве основного принципа общества и государства закрепляет принцип верховенства закона, а граждане осуществляют свои конституционные права и свободы только в соответствии с законом.

Каждому гражданину гарантировалось право на участие в политической, социально-экономической и культурной жизни в соответствии с законом (статья 26). Конституция закрепляла общедемократические права и свободы сирийских граждан политического и социально-экономического характера: свободу убеждений, вероисповедания и совершения религиозных обрядов при условии ненарушения общественного порядка, право на свободное выражение мнения, участие в осуществлении контроля и конструктивной критики (при условии, если это обеспечивает единство общенационального строительства и укрепление социалистической системы), свободу печати, мирных собраний и демонстраций, право на труд и оплату его в соответствии с его качеством и результатами, право на бесплатное образование, причем начальное образование объявлялось обязательным.