Выборы строгого режима: Как российские выборы стали невыборами, и что с этим делать?

Околоэлекторальная ситуация 1998–1999 годов

Наряду с постепенной трансформацией избирательного законодательства в конце 90-х годов в стране происходило много других электоральных и околоэлекторальных событий. Без их учета вряд ли возможно объективно оценивать какие бы то ни было изменения, поскольку их причины чаще всего носили политический, а не сугубо правовой характер.

Так, президенту довольно быстро стало «тесно» теперь уже в рамках им же самим принятой Конституции. Поэтому, одержав победу на выборах 1996 года, он гораздо увереннее начал внеконституционную экспансию полномочий. Это делалось тремя основными способами:

• президентскими указами;

• федеральными законами (реже, поскольку в этот период парламент еще избирался и функционировал в условиях острой политической конкуренции);

• актами Конституционного Суда, в том числе толкованиями Конституции.

Ни один из обжалуемых в Конституционном Суде указов президента (а таких было немало) не был признан не соответствующим Конституции. После насильственного приостановления деятельности суда во время кризиса 1993 года и принятия ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» высший орган конституционного контроля перестал быть в оппозиции исполнительной власти — судьи не дали ни одного повода по-настоящему усомниться в их лояльности президенту. Вплоть до того, что в августе 1995 года они после долгих споров перевесом в один голос все же признали конституционными все указы о «наведении конституционного порядка» на территории Чечни.

Поэтому, когда в 1998 году в связи с просочившимися слухами о желании президента баллотироваться на третий срок группа депутатов[65] Госдумы попросила суд разъяснить, должен ли засчитываться первый президентский срок Бориса Ельцина, который начался в 1991 году, за два года до принятия действующей Конституции Российской Федерации, и сможет ли он баллотироваться снова, в положительном решении суда в Кремле практически никто не сомневался. Однако решение суда по делу о «третьем сроке», вынесенное 5 ноября 1998 года, внезапно оказалось поистине сенсационным. Суд признал текущий срок президентства Бориса Ельцина вторым, таким образом запретив ему баллотироваться в 2000 году, в соответствии с частью 3 статьи 81 Конституции. Среди аргументов судей был, в частности, такой: новая Конституция не прерывала первый срок Бориса Ельцина, на выборах в 1996 году избиратели и сам президент исходили из того, что он избирается на второй срок подряд[66]. Госдуму на судебном процессе представляла небезызвестная депутат (тогда еще от «Яблока») Елена Мизулина, которая заявляла, что рассмотрение вопроса в КС «важно, как прецедент»: «Если мы оставим в действующей Конституции норму, при которой возможно пребывание президентом более двух сроков подряд, мы получим диктатуру. А вслед за диктатурой, как показывает мировой опыт, следует революционная ситуация».

После финансового кризиса августа 1998 года депутаты дважды отклонили внесенную Борисом Ельциным кандидатуру Виктора Черномырдина на пост премьер-министра. Если бы они сделали это и в третий раз, то в соответствии со статьей III части 4 Конституции президенту пришлось бы распустить палату, а внеочередные думские выборы могли бы обернуться для него еще большими политическими потерями: на фоне экономического кризиса популярность оппозиции (в основном КПРФ) существенно выросла, а рейтинг президента, наоборот, стремительно снижался. Президент решил не рисковать и выбрал компромиссную фигуру — Евгения Примакова, который был утвержден Госдумой с первого раза.

Примаков возглавлял правительство всего 243 дня. В мае 1999 года Ельцин отправил правительство в отставку и заменил Примакова на Сергея Степашина. Степашин проработал в этой должности 82 дня. После теракта в Буденновске и вынесения Госдумой частичного вотума недоверия правительству Ельцин и его отправил в отставку, заменив на Владимира Путина. Смена премьер-министров в России в 1998–1999 годах напоминала смену капризным монархом своих фаворитов или фавориток. Цепочка Черномырдин-Кириенко-Примаков-Степашин-Путин составлена из столь разных людей, а перестановки происходили так быстро (за полтора года — пять премьеров), что мало кто понимал суть происходящих событий. Главной же причиной чехарды премьеров был, похоже, поиск Ельциным преемника, который мог бы обеспечить безопасность членов «семьи», включая его самого, и защиту их экономических интересов.

При этом уровень жизни населения падал: девальвация рубля привела к снижению реальных доходов почти на 20 %. В сентябре 1999 года произошла серия терактов (в Буйнакске, Москве и Волгодонске), жертвами которой стали 307 человек, а 1700 человек получили ранения разной степени тяжести. В Москве, в Марьино, были найдены запасы взрывчатки, достаточные для уничтожения еще нескольких жилых домов. Ощущение нестабильности, снижение доходов, потеря чувства безопасности очень повлияли на избирателей.

В 1999 году фракцией КПРФ в Думе была инициирована процедура импичмента (отрешения от власти) Ельцина на основе пяти обвинений: развал СССР; расстрел Белого дома в 1993 году; развязывание войны в Чечне; развал армии и геноцид русского народа. Ни по одному из пунктов обвинения не было набрано необходимых 300 голосов для принятия решения, поскольку фракция «Яблоко», инициировавшая вместе с коммунистами эту процедуру, покинула зал заседаний и отказалась принимать участие в голосовании.

Ситуацию в регионах, сложившуюся к концу 90-х годов, можно было бы описать термином «авторитарная децентрализация»[67]. Именно в это время на страницах газет появилась метафора «региональный феодализм», — пусть и не очень точная, но подразумевающая как значительный уровень децентрализации, так и авторитарный характер подавляющего большинства региональных режимов. Сам Ельцин в 1996 году сохранил власть, но судьба назначенных им губернаторов была иной. В 1996–1997 годах к власти во многих регионах пришли бывшие коммунистические функционеры и «крепкие хозяйственники», которые с центром не считались и, раз получив власть, уступать ее не были намерены. В 1998 году, когда экономический кризис отнял надежду Ельцина на политическую возможность «обнуления» его предыдущих президентских сроков, сложилась коалиция Евгения Примакова, Юрия Лужкова и региональных боссов, готовая вступить в борьбу за власть. Важной особенностью региональных авторитарных режимов второй половины 90-х годов было то, что, независимо от своего происхождения, они существовали в значительной изоляции от федеральных властей. Губернаторы демонстрировали внешнюю лояльность Центру, но при этом исходили из того, что в обмен на лояльность Москва должна полностью устраниться от вмешательства в их «внутренние» дела.

Об этом ярко свидетельствуют так называемые внутрифедеративные договоры, которых к 2000 году накопился толстый том и в которых помимо Конституции в индивидуальном порядке доперераспределялись полномочия между центром и отдельными регионами. Только за 1998–1999 годы Министерство юстиции зарегистрировало около 50 тысяч законов субъектов Федерации, треть из которых противоречила федеральному Основному Закону. В свою очередь, за этот же период прокуратура принесла протесты на 1400 законов субъектов по причине их несоответствия федеральному законодательству.