Выборы строгого режима: Как российские выборы стали невыборами, и что с этим делать?

Редакции избирательных законов 1997 года

После бурных электоральных перипетий 1995–1996 годов следующим шагом в реформировании российского законодательства о выборах стало принятие в 1997 году новой редакции Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[59] (далее по тексту — Закон «Об основных гарантиях…» 1997 года), который теперь, помимо норм избирательного права, содержал правила проведения референдумов. Причиной такого объединения стало принятие 10 октября 1995 года Федерального конституционного закона «О референдуме в Российской Федерации», обнаружившего схожесть процедур этих двух институтов непосредственного народовластия. Особенностью новой редакции Закона стало изменение соотношения федерального и регионального законодательства в регулировании избирательных процессов. «Закон стал постепенно утрачивать черты рамочного, и правовое регулирование вопросов формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления фактически стало все больше перемещаться в сферу ответственности федерального законодателя» [60].

Объем Закона «Об основных гарантиях…» возрос почти в пять раз за счет включения в него многих деталей правового регулирования порядка организации и проведения выборов, которые раньше находились в ведении субъектов Федерации. То есть произошло явно избыточное федеральное вмешательство в сферу совместного ведения Федерации и субъектов. Дополнительно была усилена формулировка закона, требующая строгого соответствия ему всех остальных, как федеральных, так и региональных избирательных нормативных правовых актов[61]. В отношении федеральных законов сразу возник правовой парадокс, поскольку, во-первых, они обладают одинаковой юридической силой с этим законом, а, во-вторых, общий закон, по сравнению со специальным, в любом случае не может считаться приоритетным в регулировании конкретных правоотношений. Ученые немедленно забили тревогу. «Положение о соответствии стоящих на одной лестнице в иерархии правовых актов одних федеральных законов другому, более важному федеральному закону не отвечает основным общепризнанным принципам права»[62]. «Конституцией Российской Федерации не допускается установление более высокой юридической силы одного федерального закона по отношению к другому федеральному закону», что подтверждалось решениями Конституционного Суда Российской Федерации [63], — констатировали они.

Тем не менее пока еще вряд ли можно было говорить о явно наметившейся тенденции к умышленной централизации и унификации избирательного законодательства. Намеренное федеральное вмешательство и последовательное сворачивание федерализма — это удел другого президента и другого парламента. А тогда, в 1999 году, Государственная Дума была избрана на свободных альтернативных выборах и не находилась под жесткой пятой АП, как это случилось впоследствии. Да и у Администрации — основной выразительницы целей и задач президентской власти — такой вопрос еще не стоял в повестке дня. Возможно, если бы все так и осталось, скорее всего, постепенно вновь был бы достигнут федеративный баланс в регулировании порядка организации и проведения выборов. Но этому «постепенно» не суждено было сбыться в истории российского избирательного законодательства. Через несколько лет тенденция изменилась кардинально.

Ответственность за нарушения избирательного законодательства. Одну особенность редакции избирательных законов 1997 года следует подчеркнуть особо. Речь идет о появлении в Законе «Об основных гарантиях…» большого и очень четкого перечня видов нарушений избирательных прав граждан (статья 65). Как известно, никакие правила, процедуры и права не могут реально работать при отсутствии обязанностей по их соблюдению и ответственности за нарушение. Без обязанностей и ответственности любые правовые предписания остаются декларацией на бумаге. Да, конечно, правоохранительные и судебные органы тоже не всегда сразу начинают применять нормы, вводящие ответственность за новые виды правонарушений — им для этого требуется определенное время. Но если обязанности и ответственность не предусмотрены законом вообще, то и речи о каком-либо правоприменении идти не может.

Чем же так примечателен этот перечень? Во-первых, он явно сформирован на основе реальной практики нескольких избирательных кампаний и серьезного осмысления самых разных грязных технологий, применяемых на выборах (помните, мы писали о четырехсерийном фильме, снятом фракцией КПРФ?). Во-вторых, комитет по конституционному законодательству Думы, отвечавший за избирательное законодательство и возглавляемый в том созыве представителем этой фракции, проделал очень качественную работу. Формулировки перечня предельно точны и абсолютно актуальны. Особенно это заметно в сравнении с коротенькой и мало внятной аналогичной статьей 34 того же закона в предыдущей редакции[64]. В-третьих, в законе было особо подчеркнуто, что «должностные лица государственных органов, не осуществившие по представлению избирательных комиссий проверку информации о нарушениях настоящего Федерального закона, федеральных конституционных законов, иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований и не принявшие мер по их пресечению, несут уголовную, административную либо иную ответственность в соответствии с федеральными законами. То есть приводятся дополнительные гарантии для защиты участников избирательного процесса от произвола государства. В-четвертых, за год до появления этого перечня нарушений в Уголовном кодексе в главе «Преступления против конституционных прав и свобод человека и гражданина» также появились две статьи об ответственности за нарушения избирательных прав — статья 141 «Воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий» и статья 142 «Фальсификация избирательных документов, документов референдума или неправильный подсчет голосов» с максимальной ответственностью за эти нарушения 5 лет и 4 года лишения свободы соответственно. Эти две статьи хорошо коррелируют с перечнем, поскольку формула статьи 141 «воспрепятствование осуществлению гражданином своих избирательных прав» нуждается в расшифровке, а перечень гармонично дополняет и конкретизирует ее. То есть два закона в паре исключительно хороши и удобны для правоприменителей.

Мы специально приводим здесь этот перечень, потому что статье 65 Закона «Об основных гарантиях…» не суждено было прожить долго. Такие статьи не могут существовать в условиях электорального авторитаризма, и однажды нам вновь остро понадобится этот перечень как часть программы восстановления демократических выборов.