Выборы строгого режима: Как российские выборы стали невыборами, и что с этим делать?

Избирательное законодательство и выборы 1993–1995

Разработка нового постсоветского избирательного законодательства начиналась в рамках конституционной комиссии Верховного Совета РСФСР в декабре 1992 года. На базе проекта комиссии разрабатывалось Положение о выборах депутатов Государственной Думы, утвержденное Указом президента в октябре 1993 года[36]. В этом Указе определялись основные параметры новых выборов. Была введена смешанная, несвязанная избирательная система, в соответствии с которой одна половина депутатов Государственной Думы избиралась по мажоритарной избирательной системе относительного большинства, а другая — по пропорциональной системе, с использованием «квоты Хэра» и правила наибольшего остатка [37] в едином федеральном многомандатном округе с заградительным барьером в размере 5 % действительных голосов и наличием в избирательном бюллетене графы «против всех». Порог явки устанавливался в 25 % от числа зарегистрированных избирателей. Такая система последовательно применялась в течение десяти лет на выборах депутатов Государственной Думы с I по IV созыв (выборы 1993,1995, 1999 и 2003 годов).

Выбор избирательной модели был обусловлен необходимостью решения нескольких задач. Первая и главная из них — создание многопартийной политической системы. То есть «пропорциональная половина» должна была стимулировать ускоренное формирование политических партий (применение «квоты Хэра» с правилом наибольшего остатка в некоторой степени благоприятствовало небольшим партиям). С другой стороны, избрание половины депутатов по мажоритарным одномандатным округам обеспечивало мягкость перехода от старого к новому. 70-летний стереотип исключительно мажоритарных выборов, привычных и понятных населению, нельзя было ломать одномоментно, поэтому мажоритарная половина парламента давала возможность избирателям, не имеющим опыта выборов между политическими идеями и программами, избрать представителей, пользующихся поддержкой на местах. То есть система сочетала в себе принципы социально-политического и территориального представительства. Однако она была не лишена ряда существенных недостатков, во многом нивелирующих ее преимущества.

Выдвигать кандидатов могли группы избирателей и избирательные объединения. Под избирательными объединениями понимались общефедеральные партии и иные объединения, устав которых предполагал участие в выборах[38]. Партии могли создавать избирательные блоки — объединяться перед выборами друге другом, а также с другими общественными структурами. С учетом того что процедура внесения поправок в уставы организации была относительно легкой, она фактически допускала к участию в выборах любое общероссийское общественное объединение. Это плохо сочеталось с идеей нового российского партийного строительства и выборов по пропорциональной системе.

В отличие от советского периода, избранные депутаты были совершенно свободны в определении своей политической принадлежности. Они могли присоединиться к любой партийной фракции или образовать свою собственную беспартийную депутатскую группу. Такая свобода вступала в конфликт с традиционным советским представлением избирателей о жестком императивном депутатском мандате, ставящем выборных представителей в полную зависимость от избирателей или партии. И хотя с точки зрения теории парламентаризма это было правильно, но на практике вызывало раздражение и недоумение населения.

Серьезным недостатком системы являлась возможность для одного и того же кандидата одновременно баллотироваться как в списке избирательного объединения, так и в одномандатном избирательном округе. Такие одномандатники получали преимущество перед остальными, поскольку освобождались от обязанности сбора подписей в поддержку своего выдвижения. Исследователи приводят крайне любопытные статистические данные, свидетельствующие о том, что почти треть депутатов, избранных по общефедеральным спискам, потерпела поражение в одномандатных округах. Таким образом, в составе представительного органа оказалось огромное число депутатов, которым население отдельных территорий фактически отказало в доверии[39].

Еще один недостаток избирательной модели заключался в отсутствии правил учета результатов протестного голосования при наличии в избирательном бюллетене графы «против всех». Например, на выборах 1993 года против всех по партийным спискам проголосовало 6,9 миллиона избирателей (6,5 %)[40]. Но это не имело каких-либо юридических последствий. В итоге все эти голоса были не учтены (фактически утрачены) и не оказали влияния на итоговый результат. Если бы такие юридические последствия были предусмотрены заранее, итоговый результат голосования был бы несколько иным.

Видимо, после октябрьских событий 1993 года этих голосов боялись, потому что отмена юридического значения протестного голосования в пропорциональной части выборов произошла буквально за месяц до их проведения.

Учитывая, что Положение о выборах 1993 года являлось актом однократного действия и не было предназначено для последующего использования, перед новым парламентом встал неотложный вопрос о принятии пакета новых избирательных законов. Исходя из того, что в Конституции были определены только базовые принципы и основные параметры избирательной системы, вся детализация порядка организации и проведения выборов была полностью отдана «на откуп» федеральному законодательству. Естественно, что такая ситуация изначально подразумевала чрезвычайно широкий простор для усмотрения.

Надо быть справедливым — вплоть до третьего созыва Думы парламент не слишком злоупотреблял этой свободой усмотрения. С ошибками и с периодическими перекосами, но избирательное законодательство постепенно развивалось даже в условиях невысокой электоральной культуры власти и в отсутствие серьезной избирательной теории и практики. К сожалению, на этой сырой электоральной почве, как поганки после дождя, начали бурно расти и развиваться грязные избирательные технологии. Всего за несколько лет Россия с огромным воодушевлением освоила все, что было изобретено в этой области в мире, приумножив мировую коллекцию уникальными отечественными артефактами. Технологии были выловлены из политической истории США вековой древности с той только разницей, что у Америки было 200 лет, чтобы путем проб и ошибок нейтрализовать их или подобрать к ним законодательное противоядие, а у нас на все это было всего лишь одно десятилетие. Фракция КПРФ в Госдуме не пожалела денеги сняла на эту тему четырехсерийный обучающий фильм для избирательных штабов.

Согласно переходным положениям Конституции, Дума и Совет Федерации первого созыва избирались сроком на два года (статья 7 второго раздела), то есть в конце 1995 года должны были состояться новые парламентские выборы, а в 1996 году — очередные выборы Президента. Времени у депутатов было немного. Взгляды на содержание избирательных законов у президента и у различных политических сил в парламенте совпадали далеко не всегда. Например, фракция «Яблоко» изначально предлагала создание единого избирательного кодекса (партия «Яблоко» отстаивает эту позицию и по сей день). Тем не менее в течение 1994–1995 годов система законодательных актов о выборах на федеральном уровне была готова[41]. Она состояла из федеральных законов «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» [42] (далее по тексту — Закон «Об основных гарантиях…» 1994 года), «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[43](далее по тексту — Закон «О выборах депутатов…» 1995 года), Закон «О выборах Президента Российской Федерации»[44] и Закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»[45].

Закон «Об основных гарантиях…» 1994 года изначально задумывался и был сконструирован как рамочный, регулирующий только общие для Федерации и ее субъектов положения о проведении выборов. Он давал возможность региональным законодательным органам учитывать специфику организации власти в регионах, а требование о соответствии регионального законодательства положениям Закона[46] обеспечило ему центральное место в системе нормативных актов о выборах и гарантировало защиту избирательных прав на региональных и местных выборах. Подобная схема правового регулирования в огромном по территории федеративном государстве была не просто оправданна, но являлась единственно оптимальной, особенно когда речь шла о региональных и муниципальных выборах. Потому что любая детализированная унификация в федеративных условиях чревата искажениями в ходе ее приспособления к местным условиям.

Необходимость разработки нового закона о выборах президента была обусловлена тем, что Закон РСФСР 1991 года «О выборах Президента РСФСР»[47], по которому проходили первые выборы президента России, не соответствовал принятой в 1993 году Конституции. Принимался этот закон довольно спокойно. В ходе его обсуждения было рассмотрено около 650 поправок, из которых около трети были учтены. Наиболее важными из принятых поправок можно считать:

• снятие запрета на участие в повторных выборах для тех кандидатов, которые не набрали необходимого числа голосов на предыдущих выборах;

• порядок, согласно которому при выбытии кандидата при повторном голосовании его место занимает следующий по числу голосов кандидат. Наибольшие споры вызвал вопрос о необходимом числе подписей в поддержку выдвижения кандидатов в президенты. Предлагаемое число подписей колебалось от 250 тысяч до 2 миллионов. Госдума в итоге остановилась на 1,5 миллиона, но Совет Федерации закон отклонил и предложил все же сократить это число до 1 миллиона. Согласительная комиссия, а затем и Государственная Дума поддержали это предложение. В таком виде Закон был подписан президентом.