Конституционное развитие Сирии: между децентрализацией и авторитаризмом

1.2. Борьба между военной и гражданской властью после Второй мировой войны. Конституция «развернутого парламентаризма» 1950 года и Конституция «суперпрезидентской республики» 1953 года

Фактическую независимость Сирия обрела в 1946 г., когда завершился вывод с ее территории иностранных войск без всяких условий политического характера.

В новых внутриполитических условиях крупнейшая политическая партия 1930-х гг. — Национальный блок, выражавшая идею общенационального единства, распалась. На ее основе начали возникать другие партии, но этот раскол, по сути, становился очевидным выражением еще не преодоленных сирийским государством центробежных регионалистских тенденций. Национальная и Народная партии, вышедшие из Национального блока, были выразителями интересов традиционных элитарных группировок сирийского Севера с центром в Халебе и южной части страны, ориентированной на Дамаск[32].

В сентябре 1947 г. состоялись выборы в парламент, которые проходили на многопартийной основе и в которых уже приняли участие многие политические силы: Национальная и Народная партии, Партия арабского социалистического возрождения (ПАСВ), «Братья-мусульмане», Лига улемов, а также независимые кандидаты. Сирийская коммунистическая партия была запрещена, и ей пришлось уйти в подполье, т.к. в 1947 г. Сирия присоединилась к принятому Лигой арабских государств (ЛАГ) «Пакту борьбы с коммунистической угрозой».

Сирийская конституция 1930 года с некоторыми изменениями продолжала действовать до марта 1949 г., когда произошел военный переворот, положивший начало режиму военной диктатуры (во главе с начальником Генерального штаба Хусни Заимом, сосредоточившим в своих руках всю власть в качестве военного губернатора Сирийской Республики). После вынужденной отставки президента Шукри Куатли (лидера находившейся у власти Национальной партии) Х. Заим сформировал кабинет, в котором занял посты премьер-министра, министра внутренних дел и министра обороны, сохранив пост главнокомандующего вооруженными силами. В мае 1949 г. были распущены все политические партии и запрещено образование новых партий впредь до обнародования новой конституции.

25 июня был проведен плебисцит, в котором избирателям предлагалось:

• Дать свое согласие на то, чтобы президент избирался народом на срок, который будет установлен новой конституцией;

• Голосовать за избрание нового президента;

• Уполномочить его на издание новой конституции в 30-дневный срок;

• Ответить на вопрос, желают ли избиратели, чтобы эта конституция была вынесена на референдум или была утверждена парламентом;

• Утвердить все декреты, изданные после переворота.

С помощью открытого нажима на избирателей военная диктатура добилась утвердительных ответов на все вопросы. Хосни Заим был «избран» президентом.

Был подготовлен проект новой конституции, которая должна была узаконить новые органы государственной власти. Конституция установила семилетний срок президентства. Однако в августе 1949 г. в результате второго военного переворота Хусни Заим и его премьер были преданы инсценированному военному суду и расстреляны. Конституция 1930 года не была восстановлена.

У власти встал Верховный военный совет в составе 11 человек, которые были назначены организатором переворота полковником Сами Хиннави[33], возглавившим совет. Этот совет поручил Комитету политических лидеров, состоявшему в большинстве из членов Народной партии, сформировать кабинет министров. После его образования военные формально передали власть гражданским политическим лидерам Народной партии, объявив о полном отходе армии от политики и ее невмешательстве в дальнейшем в политические дела. Поскольку совершившая переворот группа военных придерживалась той же политической ориентации, что и гражданское правительство, отношения между ними в этот период развивались бесконфликтно. Было созвано Учредительное собрание для выработки новой конституции. Выборы в Собрание бойкотировались Национальной партией и Республиканской партией. Большинство мест в собрании получила Народная партия. Был избран президент республики, образован кабинет министров. Хиннави занял пост начальника Генерального штаба, в качестве которого он присутствовал и принимал участие в заседаниях правительства.

Учредительное собрание собралось после нового военного переворота, совершенного в декабре того же года проамериканской группой Адиба Шишакли[34], которая, оставив в своих руках контроль над правительственными делами, предоставила текущее управление гражданским политическим деятелям. Бежавший Хиннави был убит в Бейруте в октябре 1950 года.

Это собрание в декабре 1949 г. избрало комиссию в составе 33 человек во главе с Назимом Кудси[35] для разработки новой конституции, которая (после принятия ряда временных конституционных законов) была принята 5 сентября 1950 г. При этом Учредительное собрание объявило себя (статья 164 Конституции) первым составом Палаты депутатов, продлив тем самым полномочия своих членов и власть Народной партии.

Этот переворот осложнил отношения между военной и гражданской властью, поскольку первая придерживалась проамериканской и частично профранцузской ориентации, а вторая — пробританской. Начался период конфликтов между военным руководством и правительством Народной партии, возглавлявшей парламентское большинство (44 места из 114, но к ней примыкали также независимые депутаты и Мусульманский социалистический фронт). Шишакли не мог полностью устранить гражданских политических деятелей и сохранил за ними ответственность за управление, оставив за собой пост начальника Генерального штаба. Формально у власти оставались прежнее Учредительное собрание и кабинеты с преобладанием членов Народной партии, причем в 1950 г. после вступления в силу новой конституции, чтобы не проводить новые выборы и закрепить позиции Народной партии, Учредительное собрание было преобразовано в Палату депутатов. В целях более эффективного осуществления военного контроля в правительство был введен помощник Шишакли — полковник Селу, занявший пост военного министра и удерживавший его при всех сменах кабинета за 1950—1951 гг. Военному министру была подчинена разведка, жандармерия и полиция. Таким образом, он контролировал и членов парламента.

Имея в своих руках такие средства контроля, военные во главе с Шишакли в течение двух лет накладывали свое вето на любой неугодный для них состав правительства. В 1950—1951 гг. ни одно назначение на пост министра не могло быть проведено без предварительной консультации президента и гражданских лидеров с военными лидерами. При этом военные выдвигали в качестве непременного условия формирования любого правительства, чтобы пост военного министра был занят полковником Селу. Невыполнение этого требования правительством Давалиби в конце ноября 1951 года и послужило поводом к новому военному перевороту и установлению открытой и полной военной диктатуры Шишакли.

Бюджет принимался с одобрения армии (Генерального штаба), и половина его шла на нужды армии, полиции и жандармерии. Шишакли тратил огромные суммы, не отчитываясь перед парламентом, и распоряжался армией совершенно независимо от правительства. Активно вмешиваясь в политику правительства, Шишакли сорвал план национализации Банка Сирии и Ливана, контролируемого французским капиталом.

Таким образом, Конституция 1950 года разрабатывалась в сложной внутриполитической обстановке, когда Учредительное собрание было вынуждено вести острую политическую борьбу за свое существование против растущего давления со стороны военных группировок, стремившихся к установлению абсолютной военной диктатуры. Поэтому Учредительное собрание[36] приложило целый ряд усилий к тому, чтобы закрепить новой конституцией республиканский режим, расширить права парламента (подчинив ему исполнительную власть) и декларировать широкий спектр социально-экономических и политических прав граждан. В этом отношении Конституция 1950 года представляла собой, несомненно, значительный шаг вперед по сравнению с Конституцией 1930 года. Отечественные исследователи И. Левин и В. Мамаев характеризуют ее как «конституцию развернутого парламентаризма, устанавливающую верховенство парламента»[37].

Конституция провозгласила Сирию «арабской демократической парламентарной республикой, обладающей полным суверенитетом» (статья 1), и декларировала принадлежность суверенитета народу (статья 2). Конституция предоставила широкие права однопалатному парламенту — Палате депутатов, которая избиралась на четыре года всеобщими равными выборами при тайном голосовании. Палата депутатов осуществляла всю полноту законодательной власти и обладала обширными правами контроля за деятельностью правительства. Одобрению палаты подлежали все законы, бюджет страны, международные договоры, а также соглашения, касающиеся финансов и заключаемые правительством на срок более года, его решения о предоставлении концессий, планы экономического и культурного развития и т.п.

Конституция 1950 года сводила роль президента к роли номинального главы государства, оформляющего решения парламента и правительства. Так, согласно статье 81, президент обязан подписывать правительственные декреты в течение десяти дней. Он имел лишь право передачи их на рассмотрение верховного суда, если он считал их противоречащими конституции или закону. В случае неиспользования им этого права и неподписания декрета в установленный срок декрет подписывался главой правительства. Однако и эта конституция сохраняла политическую неответственность президента перед парламентом. Конституция 1950 года существенно ограничила право вето президента, предусмотренное конституцией 1930 года. Это право могло осуществляться президентом лишь с согласия совета министров и лишь в отношении несрочных категорий законов. Для вторичного (и окончательного) принятия закона палатой депутатов требовалось лишь простое большинство. В случае неопубликования президентом закона, принятого палатой, в установленный срок, закон опубликовывался председателем Палаты депутатов. Таким образом, роль парламента существенно возросла.

Президент осуществлял полномочия номинального главы государства. Он избирался Палатой депутатов сроком на пять лет. Все акты президента (включая право отлагательного вето на решения палаты и сам роспуск палаты) могли им осуществляться только с предварительного согласия Совета министров. Конституция, однако, предоставила президенту право отказать председателю Совета министров в просьбе о роспуске парламента, что на практике явилось дополнительной гарантией осуществления прав парламента. Президент назначал правительство (Совет министров), ответственное не перед ним, а перед Палатой депутатов.

Конституция предусматривала образование в мухафизах советов, 3/4 состава которых избирались и 1/4 назначалась. Совет выбирал председателя и исполнительное бюро.

Конституция 1950 года отменила сложный порядок вынесения вотума недоверия правительству, установленный Конституцией 1930 г., и упростила эту процедуру, усилив тем самым контроль парламента за деятельностью правительства.